circolare n. 823-400-93 ll.pp. 22.06.2000
.200
Oggetto: Dpr
25 gennaio 2000, n. 34, recante il regolamento concernente il
sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici ai sensi
dell’articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche e
integrazioni. Ulteriori indicazioni interpretative e
operative. 0
Con la circolare esplicativa 1 marzo 2000 n. 182/400/93 questo Ufficio ha fornito prime indicazioni interpretative
utili per l’immediata applicazione delle nuove norme in materia di appalti
pubblici, con particolare riferimento al Dpr 34/2000
in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.
A seguito delle numerose richieste pervenute, sono emerse ulteriori questioni che necessitano di essere opportunamente
chiarite, almeno per quanto concerne aspetti che presentano spiccato interesse
generale.
L’articolo 28 del Dpr 34/2000 in attuazione di
quanto previsto dal comma 11-quinquies
dell’articolo 8 della Legge - quadro, stabilisce i requisiti di
ordine generale, tecnico e organizzativo, che le imprese devono
possedere per l’esecuzione dei lavori di importo inferiore ai 150.000 euro, per
i quali non è obbligatoria la qualificazione disciplinata dal nuovo sistema.
Il livello di requisiti dettato dal citato articolo 28 deve intendersi
come inderogabile da parte della stazione appaltante, che non può prevedere
requisiti maggiori o ulteriori rispetto a quelli fissati dalla norma, come
peraltro previsto esplicitamente dall’articolo 1 comma
quattro del Regolamento n. 34/00.
La stazione appaltante deve specificare nel bando le caratteristiche del
lavoro richiesto, al fine di consentire anche la partecipazione di imprese che abbiano eseguito lavori diversi, che
presentino tuttavia una correlazione tecnica oggettiva con i lavori da
eseguire.
Sono lavori utili ai fini dell’ammissione alla gara
non solo quelli effettivamente svolti dall’impresa, ma anche quelli
eseguiti da altro soggetto, sotto la responsabilità del direttore tecnico
dell’impresa richiedente, qualora l’impresa abbia assunto tale figura
professionale nel proprio organico.
Infatti, il requisito è di natura tecnico
organizzativa e pertanto la sua sussistenza, ai sensi del comma 3
dell’articolo 28, è determinata e documentata secondo quanto previsto dal
titolo III del regolamento di qualificazione. All’interno del titolo III ora
citato, l’articolo 18, comma 14, consente la dimostrazione dei lavori eseguiti
attraverso l’esperienza professionale del proprio direttore tecnico.
La facoltà di avvalersi dell’esperienza del
direttore tecnico vale anche con riferimento all’importo dei lavori eseguiti,
ai fini della determinazione del diverso requisito del costo del lavoro di cui
all’articolo 28, comma 1, lettera b, salvi in ogni caso gli abbattimenti ivi
previsti.
Inoltre, sempre relativamente all’importo dei
lavori eseguiti, sono stati sollevati dubbi interpretativi relativamente al
fatto che l’articolo 28 si riferisce all’importo «del contratto da stipulare»,
laddove in altre norme del regolamento (articoli 31 e 32) il requisito della
cifra di affari è rapportato all’importo «dell’appalto da affidare».
Nel suddetto contesto, le due espressioni
«contratto da stipulare» e «appalto da affidare» si riferiscono in modo unitario
ed equivalente al dato economico, valore dell’appalto, posto a base della
procedura, concorsuale o negoziata che sia. Nonostante la formulazione della
norma, vale in ogni caso il principio per cui i
requisiti vanno determinati ed accertati con riferimento alla dimensione
economica dell’appalto fissata al momento dell’avvio della procedura di
affidamento da parte della stazione appaltante.
Per quanto riguarda il requisito dell’attrezzatura tecnica, l’articolo
28, comma 1, lettera c) prescrive che essa debba essere "adeguata"
senza fornire ulteriori specificazioni in ordine alle
modalità di valutazione.
Si ritiene che la sussistenza del requisito non deve essere
necessariamente verificata in termini di relazione proporzionale tra
ammortamento e cifra d’affari, come avviene, nella fase transitoria, per i
lavori di importo superiore, ma può essere valutata in
rapporto alla natura ed all’importo dell’appalto da affidare.
Naturalmente, a regime, le stazioni appaltanti non saranno tenute a
valutare l’adeguatezza dell’attrezzatura posseduta dalle imprese che abbiano
l’attestazione rilasciata dalle Soa per la
partecipazione ad appalti di valore superiore ai 150.000 euro, dovendosi
ritenere senz’altro adeguata l’attrezzatura di tali imprese anche per la
realizzazione di lavori di importo inferiore alla
soglia di qualificazione.
Poiché è possibile che l’assenza di un chiaro
parametro di "adeguatezza" possa generare difficoltà in sede di gara,
nella concreta valutazione della sussistenza del requisito, con inevitabile
contenzioso, si suggerisce alle amministrazioni appaltanti di inserire nel
bando una specifica descrittiva dell’attrezzatura tecnica che si ritiene
"adeguata" per la realizzazione dell’intervento e che l’impresa può
avere, indifferentemente, in proprietà, in locazione finanziaria o in noleggio. Ovviamente, al fine di non rendere
eccessivamente rigido il criterio di valutazione, è opportuno che le
amministrazioni appaltanti, sempre nel bando di gara, precisino che è
consentito alle imprese candidate che non siano in possesso
dell’attrezzatura specificata, di dimostrare con la produzione di idonea
relazione tecnica l’equivalenza dell’attrezzatura posseduta rispetto a quella
richiesta
B) Certificazione dei lavori
eseguiti.
È stato formulato a questo Ufficio un quesito
circa la sostituibilità dell’attestato di buon esito dei lavori eseguiti sui
beni sottoposti a tutela previsto dal comma 7 dell’articolo 22 e dal comma 2
dell’articolo 28, in considerazione delle difficoltà spesso incontrate dalle
imprese nell’ottenere tempestivamente il rilascio del documento da parte delle
autorità competenti.
Interpellato al riguardo l’Ufficio centrale per
i beni artistici, architettonici, archeologici e storici, si ritiene che, sulla
base della vigente legislazione, possa essere seguita anche la procedura di
seguito specificata.
Il rappresentante legale dell’impresa candidata potrà trasmettere alla
competente Soprintendenza l’autocertificazione di buon esito dei lavori
effettuati, indicando esplicitamente gli estremi della gara (in particolare,
l’amministrazione procedente e il termine di presentazione delle offerte) per
la quale la dichiarazione è resa, invitando la suddetta Soprintendenza a far
pervenire alla stazione appaltante l’eventuale rettifica rispetto a quanto dichiarato.
In sede di gara l’impresa candidata dovrà dare evidenza documentale
dell’avvenuta trasmissione alla Soprintendenza della suddetta
autocertificazione, oltre a produrre il certificato o la dichiarazione
contenenti i dati relativi ai lavori eseguiti, secondo
quanto previsto dal decreto n. 34/2000, rilasciati dal comittente.
L’impresa assume piena responsabilità della veridicità di quanto dichiarato.
Sono pervenute ulteriori richieste di
chiarimento in ordine ai certificati di esecuzione dei lavori di cui
all’articolo 22, comma 7.
Al riguardo si ricorda che detti certificati, redatti in conformità allo
schema di cui all’allegato D, dovranno essere rilasciati dalla
amministrazione committente, anche in relazione a lavori in corso o
lavori ultimati, anche se non ancora collaudati.
L’attestazione del buon esito dei lavori stessi, infatti, prescinde
dalle risultanze del collaudo, riguardando
esclusivamente il fatto che i lavori di cui trattasi siano stati eseguiti «a
regola d’arte ed in conformità al progetto e al contratto», ciò che costituisce
oggetto della specifica funzione del direttore dei lavori (articolo 124 del Dpr n. 554/1999 e articolo 3 Rd
n. 350/1895).
Va inoltre precisato che ai sensi dell’articolo 25 del Dpr n. 34/2000, la qualificazione dell’impresa viene effettuata con riferimento alla categoria prevalente
risultante dal certificato di esecuzione lavori. Tuttavia è evidente che,
nell’ipotesi di lavori effettuati in associazione di tipo verticale, la
qualificazione delle imprese sarà fatta per la mandataria, in rapporto alla
categoria prevalente, per le mandanti in rapporto alle categorie relative alle lavorazioni scorporate da esse assunte.
Analogamente, per l’impresa singola che abbia eseguito i lavori nella
categoria pevalente e in alcune o tutte le categorie
scorporate, la qualificazione sarà effettuata nelle relative categorie per i
rispettivi importi.
Relativamente all’allegato D si osserva quanto segue.
Innanzitutto al quadro A si precisa che la voce
«importo complessivo dell’appalto» si riferisce all’importo a base d’asta
indicato nel bando di gara, mentre la successiva voce «importo del contratto»,
posta alla fine nel quadro B, riguarda l’importo contrattuale totale,
comprensivo delle eventuali perizie di varianti.
Relativamente al quadro C, per la parte «imprese subappaltatrici e/o
assegnatarie» e «importo al netto dei subappalti e delle assegnazioni», è stato
fatto rilevare come l’utilizzo di un unico schema riassuntivo non giovi alla
chiarezza della evidenziazione dei soggetti e degli importi utili ai fini della
qualificazione e ciò soprattutto con riguardo al caso di imprese assegnatarie
che subappaltano a propria volta.
Al riguardo si ritiene che nulla osti a che il responsabile del
procedimento esplichi nel certificato i dati
concernenti le voci «lavorazioni, importi, categorie imprese, sede»
disaggregandoli ed indicandoli in due distinte tabelle, l’una con riferimento
al subappalto o assegnazione effettuati dal consorzio, l’altra con riferimento
all’eventuale subappalto operato dall’assegnataria; in tale ipotesi potrà
altresì intendersi superata la necessità di indicazione dell’importo al netto
dei subappalti e delle assegnazioni.
Da più parti è stato sollecitato un chiarimento in
ordine alla effettiva valutabilità dei canoni
di noleggio ai fini della determinazione del requisito dell’adeguatezza della
attrezzatura tecnica.
L’articolo 18, comma 8, con riferimento al requisito utile ai fini della
qualificazione, specifica che l’adeguata attrezzatura tecnica consiste nella
«dotazione stabile di attrezzature, mezzi d’opera ed
equipaggiamento tecnico in proprietà, in locazione finanziaria o in noleggio».
Il medesimo comma precisa che l’importo degli ammortamenti, dei canoni di
locazione finanziaria o di noleggio deve rappresentare un valore almeno pari al
2% della cifra d’affari dell’impresa e deve essere «costituito per almeno la
metà dagli ammortamenti e dai canoni di locazione finanziaria». Sembrerebbe
pertanto che i canoni di noleggio non possano essere considerati unitamente
agli ammortamenti e ai canoni di locazione finanziaria al fine di contribuire a
raggiungere il valore minimo dell’1% richiesto dalla
norma.
Tuttavia va considerato che il tetto minimo
dell’1% fissato dall’articolo 18, comma 8, ha il fine di identificare
l’attrezzatura "stabilmente" in possesso dell’impresa, escludendo
quei mezzi d’opera e quegli equipaggiamenti tecnici che, attraverso brevi
noleggi, entrano solo occasionalmente e incidentalmente nella disponibilità
dell’imprenditore, al limitato fine di eseguire un particolare appalto, senza
quindi concorrere alla determinazione della effettiva consistenza del
"parco attrezzature" ordinariamente nella disponibilità dell’impresa.
Inoltre, il regolamento intende evitare la possibilità di raggiungere il
requisito richiesto per legge mediante l’accensione di consistenti contratti di
noleggio, provvedendo poi alla risoluzione e/o al recesso dagli stessi non
appena raggiunto l’obiettivo della qualificazione.
Alla luce delle finalità della norma, pertanto, deve concludersi
che i noleggi che il Regolamento prescrive di contenere entro l’1% sono i
noleggi finalizzati all’acquisizione temporanea dell’attrezzatura da destinare
ad una determinata commessa.
Al contrario, tutte le forme di noleggio di attrezzatura
stabilmente connessa all’organizzione aziendale non
presentano, relativamente agli aspetti che interessano, alcuna effettiva
differenza con la locazione finanziaria. Difatti, il "noleggio"
definito dal regolamento va ricondotto alla fattispecie tipica della locazione
di cosa mobile (articolo 1571 Codice civile), finalizzata
ad assicurare il godimento di un bene verso il pagamento di un corrispettivo.
Per "locazione finanziaria" ci si riferisce normalmente alla
fattispecie del contratto di leasing, finalizzato al finanziamento di un
soggetto, allo scopo di consentirgli il godimento di un determinato bene, con
la facoltà per l’utilizzatore di "riscattare" la proprietà stessa del
bene al termine del contratto.
La locazione finanziaria cui si riferisce il requisito non ha invece
come obiettivo finale l’acquisto della proprietà del bene — acquisto che resta
una facoltà e non un obbligo per l’utilizzatore — ma unicamente il godimento,
con la possibilità di fruire delle detrazioni fiscali previste per legge. Per
le specifiche finalità dell’articolo 18, comma 8, pertanto, non sussiste alcuna
sostanziale differenza tra la locazione stabile di una attrezzatura
e la locazione finanziaria della stessa senza esercizio della facoltà di
riscatto. Quindi, sarebbe illogico trattare differentemente, ai fini
dell’accertamento del requisito di qualificazione, il noleggio inteso come
locazione di attrezzatura stabilmente connessa
all’organizzazione aziendale rispetto alla locazione finanziaria.
Di conseguenza, si ritiene che, al fine di costituire la metà del valore
del 2%, possano essere validamente considerati gli ammortamenti, i canoni di
locazione finanziaria, nonché i canoni di leasing
operativo e i canoni di locazione (noleggio) purché relativi ad attrezzatura
stabilmente connessa all’organizzazione aziendale.
Altra questione riguarda la disciplina del subappalto. L’articolo 30 del
regolamento esclude l’obbligo di indicare esplicitamente nel bando le parti
costituenti l’opera o il lavoro nel caso in cui tali parti siano
singolarmente di importo inferiore al 10% dell’importo complessivo
dell’affidamento, o comunque di importo inferiore a 150.000 euro. La disciplina
del subappalto è attualmente regolata dalla norma di
rango primario dell’articolo 18 della legge 55/1990, come modificato
dall’articolo 34 della legge quadro in materia di lavori pubblici. Per effetto
della citata disposizione, le lavorazioni diverse da quella prevalente,
indicate nel bando, possono essere subappaltate o scorporate nella loro
interezza a scelta dell’offerente; il principio è desumibile con
estrema chiarezza dal comma 3 dell’articolo 18 legge 55/90, che fissa il
limite quantitativo del trenta per cento solo con riferimento al subappalto
delle lavorazioni appartenenti alla categoria prevalente.
A ciò si aggiunga che ai sensi del medesimo articolo 18, comma 12, sono
considerati subappalto i noli a caldo e le forniture in opera che siano di importo superiore al due per cento dell’importo
complessivo dei lavori affidati, o comunque di importo superiore a 100.000
euro, e qualora l’incidenza del costo della manodopera sia superiore al 50% del
valore del contratto.
Le norme ora richiamate conducono ad affermare che l’aggiudicatario: ha
la facoltà incondizionata di avvalersi del subappalto o dello scorporo per
tutto quanto esula dalla categoria prevalente, fatto salvo quanto previsto
dall’articolo 13, comma 7, della legge n. 109/94;
inoltre, ha la facoltà di subappaltare il trenta per cento delle
lavorazioni della categoria prevalente, fermo restando che su tale limite
incidono anche le lavorazioni non indicate separatamente nel bando in quanto di
valore inferiore ai limiti fissati dal menzionato articolo 30 del regolamento;
infine, può liberamente affidare a terzi nell’ambito
dell’organizzazione dell’impresa, senza che ciò costituisca subappalto, i noli
a caldo e le forniture in opera di importo inferiore ai limiti fissati
dall’articolo 18, comma 12, della legge n. 55/1990 (due per cento del valore
complessivo dell’appalto o 100.000 Euro e/o incidenza della manodopera
inferiore al 50%).
Nel rispetto del comma 3, punto 1), dell’articolo 18 in questione, il
concorrente deve indicare nell’offerta tutti i lavori
che intende subappaltare.
Se un concorrente omette di rendere la dichiarazione, da un lato
l’autorizzazione al subappalto non potrà essere accordata in corso d’opera,
dall’altro lato la stazione appaltante al momento della gara dovrà verifìcare il possesso da parte dell’impresa dei requisiti
di qualificazione necessari — nel caso in cui questi fossero
obbligatori — per eseguire le lavorazioni non oggetto di subappalto.
Per quanto riguarda la licitazione privata semplificata, ad integrazione
e parziale modifica della precedente circolare, si suggerisce alle Stazioni
appaltanti che annoverino negli elenchi costituiti ai sensi dell’articolo 23
comma 1-ter della legge-quadro un numero elevato di imprese,
di non procedere ad una preventiva qualificazione generalizzata di queste
ultime, ma di effettuare tale verifica nella singola gara utilizzando il
meccanismo del controllo a campione di cui all’articolo 10, comma 1 quater, della legge 109/1994. Naturalmente, dell’avvenuta
verifica positiva dei requisiti dovrà tenersi conto
per le successive procedure avviate dalla medesima stazione appaltante, che
potrà escludere dal sorteggio le imprese già precedentemente verifìcate.
In ordine alle problematiche emerse
relativamente alla verifica a campione da eseguirsi ai sensi dell’articolo 10,
comma 1 quater della legge quadro, si richiama quanto
esposto nelle precedenti circolari 11285/ 508/333 del 25 ottobre 1999 e
182/400/93 del 1° marzo 2000, con le seguenti ulteriori precisazioni.
La verifica a campione in senso stretto riguarda i soli requisiti di
capacità economico finanziaria e tecnico organizzativa, benché le Stazioni
appaltanti abbiano facoltà, ai sensi della normativa vigente, di disporre la
contemporanea verifica a campione anche dei requisiti di carattere generale;
solo per questi ultimi si ribadisce che la verifica
dovrà svolgersi nel rispetto delle norme sulla semplificazione contenute nella
legge n. 127/1997 e nel Dpr n. 403/98.
Tornando alla verifica a campione in senso stretto, concernente i soli
requisiti economico-finanziari, si osserva che gli stessi vengono
dimostrati mediante documenti che ai sensi della speciale disciplina di cui
all’articolo 10, comma 1 quater, della legge n.
109/1994, debbono essere presentati dai concorrenti sorteggiati. Tuttavia non possono ignorarsi alcuni dati di fatto. Ad
esempio l’impresa individuale deve comprovare alcuni requisiti mediante
produzione delle dichiarazioni fiscali, il cui originale si trova presso
l’amministrazione delle finanze, che non ne rilascia copia autentica. In tal
caso, si ritiene ammissibile ai fini dell’adempimento dell’onere probatorio che
le stazioni appaltanti accettino come documenti
validi, le copie fotostatiche delle dichiarazioni presentate dall’interessato
ovvero dei bilanci depositati, corredate da una dichiarazione impegnativa di
conformità da parte del concorrente, nonché da copia della ricevuta di
presentazione ovvero della nota di deposito, con indicazione
dell’amministrazione presso la quale gli originali stessi si trovano. Tale
procedura è in linea con il disposto dell’articolo 18, comma 2, della legge n.
241/1990.
Al riguardo si ritiene opportuno chiarire, a precisazione
dell’orientamento espresso dall’Autorità di vigilanza per i lavori pubblici
nell’atto di regolazione n. 15/2000, che detta disposizione prevede che il
responsabile del procedimento debba provvedere d’ufficio all’acquisizione
diretta dei documenti comprovanti fatti, stati e qualità dichiarati
dall’interessato non solo quando la suddetta documentazione si trovi presso
l’amministrazione procedente, ma anche quando si trovi
presso qualunque "altra pubblica amministrazione". Trattandosi,
pertanto, di facoltà garantita al cittadino da una legge ordinaria dello Stato,
la stessa non appare derogabile da una pubblica amministrazione in una
procedura di verifica che può condurre a gravi conseguenze sanzionatorie.
Una volta accertata l’eventuale falsità dei documenti prodotti in copia,
ancorché esaurita la procedura di verifica, la stazione appaltante potrà
procedere alla denuncia all’autorità giudiziaria.
Infine, è opportuno che le singole stazioni appaltanti non sottopongano
a controllo le imprese che risultino essere già state sottoposte a verifica,
con esito positivo, in occasione di altra procedura
bandita nell’anno precedente dalla medesima amministrazione per l’affidamento
di lavori di valore uguale o superiore rispetto a quello oggetto di gara. A tal
fine, le imprese stesse potrebbero dichiarare la circostanza all’atto della
dichiarazione del possesso dei requisiti, salva comunque
la responsabilità delle stesse per eventuali difformità sopravvenute.